Sygn. akt I NSK 5/19
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 16 lipca 2019 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Marcin Łochowski (przewodniczący)
SSN Tomasz Demendecki
SSN Oktawian Nawrot (sprawozdawca)
Protokolant Iwona Kotowska
w sprawie z powództwa Gminy S.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
o nadużywanie pozycji dominującej
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 10 lipca 2019 r.
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w (…)
z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt VII AGa (…)
1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zmienia wyrok Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt XVII (...) w ten sposób, że w punkcie pierwszym uchyla w całości decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 30 grudnia 2013 r., nr (...), stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie drugim zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz Gminy S. kwotę 1360 zł (tysiąc trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu;
2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz Gminy S. kwotę 3350 zł (trzy tysiące trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego i kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. Pozwany - Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wszczął postępowanie antymonopolowe w związku z podejrzeniem nadużywania przez Powoda - Gminę S. pozycji dominującej na lokalnym rynku hurtowego odbioru i oczyszczania ścieków pochodzących z gmin ościennych M. i S., w związku z bezpośrednim narzucaniem nieuczciwych cen za usługę przyjęcia ścieków i ich oczyszczenia, w następstwie stosowania dla dostawców hurtowych cen za tę usługę w wysokości odpowiadającej cenie określonej w taryfie obowiązującej odbiorców z Gminy S., sporządzonej w oparciu o kalkulację obejmującą koszty związane z eksploatacją i utrzymaniem oczyszczalni i całej sieci kanalizacyjnej na terenie Gminy S.
W dniu 30 grudnia 2013 r. Pozwany wydał decyzję stwierdzającą, że Gmina S. (dalej: „Powód”) dopuściła się naruszenia zakazu określonego w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej: „ustawa” lub „u.o.k.i.k.”), tj. zakazu nadużywania pozycji dominującej (dalej: „decyzja”). W przedmiotowej decyzji Powód nakazał Pozwanemu zaniechania stosowania stwierdzonych praktyk oraz nałożył na Pozwanego karę pieniężną w wysokości 8.690 zł.
Odwołując się od powyższej decyzji, Powód wniósł o umorzenie postępowania antymonopolowego na podstawie art. 93 w zw. z art. 83 ustawy oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na upływ terminu przedawnienia oraz na to, że Powód nie nadużywał pozycji dominującej. Na wypadek nieuwzględnienia tego żądania, Powód wniósł o wydanie decyzji w trybie art. 12 ust. 1 ustawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: „SOKiK” lub „Sąd Okręgowy”) oddalił odwołanie, uznając za niezasadne zarzuty podniesione przez Powoda.
Od powyższego wyroku Sądu Okręgowego apelację wniósł Powód, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez zmianę zaskarżonej decyzji i niestwierdzenie stosowania przez Gminę S. praktyki ograniczającej konkurencję, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zmianę punktu II decyzji i uchylenie nałożonej na Powoda kary pieniężnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 21 października 2016 r. Sąd Apelacyjny w (…) (dalej: „Sąd Apelacyjny”) zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję (sygn. akt VI ACa (…)). Sąd Apelacyjny przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, natomiast jako przyczynę uchylenia decyzji wskazał naruszenie art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Powód dopuścił się praktyki ograniczającej konkurencję, polegającej na nadużyciu pozycji dominującej na rynku hurtowego odbioru i oczyszczania ścieków.
Na skutek skargi kasacyjnej Pozwanego Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r. (III SK 5/17), uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd Apelacyjny strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.
Wyrokiem z dnia 2 października 2018 r. (VII AGa (…)) Sąd Apelacyjny oddalił apelację Powoda, a ponadto zasądził od Powoda na rzecz Pozwanego kwotę 900 zł (dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego i kasacyjnego.
W wyroku tym Sąd Apelacyjny przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd Okręgowy. Wskazał ponadto, że rozważania prawne sądu pierwszej instancji są prawidłowe.
Sąd Apelacyjny, będąc związany na podstawie art. 39820 k.p.c. wykładnią prawa dokonaną przez Sąd Najwyższy, podzielił stanowisko sądu kasacyjnego, nie uwzględniając żadnego z zarzutów apelacyjnych Powoda.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Powoda.
Zaskarżonemu wyrokowi Powód zarzucił:
1. na podstawie art. 3933 § 1 pkt 1 k.p.c. – naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 93 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z o ochronie konkurencji i konsumentów i uznanie, że Powód, dopuściwszy się praktyki nadużycia pozycji dominującej na rynku, polegającej na narzucaniu nieuczciwych cen, kontynuował tę praktykę po zawarciu umów: z gminą S. w dniu 2.12.2004 r., zaś z P. Sp. z o.o. w M. w dniu 1.07.2008 r.;
2. na podstawie art. 3933 § 1 pkt 1 k.p.c. – naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy antymonopolowej, przez utrzymanie w mocy decyzji Pozwanego Prezesa UOKiK o nałożeniu na Powoda kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw.
W związku z powyższymi zarzutami, powołując się na art. 3984 § 1 pkt 3 i 39815 § 1 k.p.c., Powód wniósł o:
1.uchylenie w całości:
– zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego o sygn. akt VII AGa (…),
– wyroku Sądu Okręgowego w W. o sygn. akt XVII (...),
– decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nr (...).
2.zasądzenie od Pozwanego na rzecz Powoda zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. wniesionych przez Powoda opłat sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem Najwyższym, Sądem Apelacyjnym w […]. i SOKiK w maksymalnej wysokości przewidzianej przez przepisy.
Jednocześnie Powód wniósł do Sądu Apelacyjnego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego, ze względu na możliwość wyrządzenia Powodowi niepowetowanej szkody na skutek wykonania wyroku.
Na podstawie art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c. Powód wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, wobec występowania w niniejszej sprawie następującego, istotnego zagadnienia prawnego:
„Czy świetle art. 93 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2018 r. poz. 798) prawidłowym jest uznanie, że w przypadku praktyki nadużycia pozycji dominującej na rynku, określonej w art. 9 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, polegającej na narzucaniu nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych albo rażąco niskich, odległych terminów płatności lub innych warunków zakupu albo sprzedaży towarów - gdy dochodzi do tego narzucenia w zawieranej przez dominanta i jego kontrahenta umowie – zaniechanie praktyki należy wiązać z zawarciem umowy ustalającej owe warunki, w tym cenowe, ergo – czy początek biegu przedawnienia wszczynania postępowania antymonopolowego należy wiązać z końcem roku, w którym zawarta została ta umowa,
czy też trafna jest teza (zawarta w zaskarżonym wyroku Sądu Apelacyjnego), że dla potrzeb stosowania art. 93 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zawarcie umów jest podstawą przyjęcia zaprzestania stosowania praktyk określonych w art. 9 ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nie zaś w art. 9 ust. 2 pkt 1 tej ustawy”.
W związku z powyższymi zarzutami i wnioskami, z powołaniem się na art. 39811 § 1 k.p.c., Powód wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Uzasadniając skargę kasacyjną, Powód uznał za utrwalony w judykaturze pogląd, w świetle którego, w przypadku praktyk nadużycia pozycji dominującej, polegających na narzucaniu uciążliwych warunków umów, przynoszących narzucającemu nieuzasadnione korzyści, zaniechanie ich następuje wraz zawarciem umowy zawierającej te warunki.
Powód wskazał, że praktyka określona w art. 9 ust. 2 pkt 6 Ustawy antymonopolowej jest typową praktyką przedumowną, która urzeczywistnia się w fazie negocjacji, gdyż jedynie wtedy dochodzić może do narzucania warunków umów. Po zawarciu umowy, uciążliwe i nierównoprawne warunki nie są już narzucane, lecz wykonywane. Zatem moment zawarcia umowy przesądza o tym, że określona praktyka przestaje być stosowana i z tą chwilą zaczyna biec termin przedawnienia wszczęcia postępowania antymonopolowego, o którym mowa w art. 93 ustawy. Zatem w ocenie Pozwanego wraz z zawarciem umowy ustaje stan narzucania warunku umownego i rozpoczyna się faza wykonywania umowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Pozwany wniósł o:
1. nieprzyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania albo
2. oddalenie skargi kasacyjnej oraz
3. zasądzenie od Powoda na rzecz strony Pozwanej kosztów procesu według norm przepisanych – kosztów zastępstwa procesowego.
Pozwany nie zgodził się z podniesionym przez Powoda zarzutem przedawnienia, wskazując, że jest on sprzeczny z ugruntowaną doktryną oraz orzecznictwem. W konsekwencji w jego ocenie zaniechanie praktyki polegającej na prowadzeniu lub zaniechaniu działań faktycznych następuje z chwilą odstąpienia od zachowań antykonkurencyjnych, nie zaś w momencie zawarcia umowy. Praktyka Powoda nie została zaprzestana z datą podpisania umowy o świadczenie usług hurtowego odbioru ścieków, lecz – w ocenie Pozwanego – praktyka ta w tej dacie się rozpoczęła i trwa nieprzerwanie.
Ponadto Pozwany uznał za błędne stanowisko Powoda, w świetle którego praktyka określona w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi kwalifikowaną postać praktyk określonych w art. 9 ust. 2 pkt 6 ponieważ odróżnia je jedynie to, że ta ostatnia zachodzi wówczas, gdy jest ona uciążliwa i prowadzi do uzyskiwania przez dominanta nieuzasadnionych korzyści, podczas gdy w przypadku praktyki z art. 9 ust. 2 pkt 1 warunki takie nie muszą być spełnione. Różnice te - w uznaniu Powoda - decydują o kwalifikacji danej praktyki, a w konsekwencji determinują moment, od którego zaczyna biec termin jej przedawnienia.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się mieć uzasadnione podstawy.
Odniesienia się w pierwszej kolejności wymaga podniesiony przez Powoda zarzut upływu terminu, w którym dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję. Zgodnie z art. 93 ustawy antymonopolowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia przez Pozwanego postępowania antymonopolowego: „Nie wszczyna się postępowania w sprawie stosowania praktyk ograniczających konkurencję, jeżeli od końca roku, w którym zaprzestano ich stosowania, upłynął rok”.
W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że postępowanie zostało wszczęte postanowieniem Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w dniu 11 grudnia 2012 r. Jako bardziej złożona jawi się natomiast kwestia ustalenia momentu, w którym doszło do zaprzestania tychże praktyk w myśl art. 93 ust. 1 ustawy. Właśnie wokół tego problemu oscyluje główny zarzut kasacyjny podniesiony przez powoda.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w dotychczasowym orzecznictwie spotkać można jedynie nieliczne wypowiedzi judykatury w zakresie art. 9 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Sąd Najwyższy w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym określenie wspólnego momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia dla wszystkich praktyk polegających na nadużywaniu pozycji dominującej nie jest możliwe. Zachowania, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy przybierać mogą różnorodną postać, zaś ich wyczerpujące stypizowanie w ustawie byłoby zadaniem niełatwym, jeśli w ogóle możliwym. Świadczy o tym m.in. fakt, iż ustawodawca w art. 9 ust. 2 ustawy zdecydował się na typizację jedynie przykładowych zachowań nadużywających pozycję dominującą, pozostawiając organom antymonopolowym dużą swobodę w analizowanym zakresie. Owa różnorodność sprawia, że określenia właściwego momentu, od którego termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg należy dokonywać osobno w stosunku do poszczególnych kategorii zachowań przy wszechstronnym uwzględnieniu ich cech charakterystycznych.
Zauważyć należy, że przepis art. 93 ustawy stanowi uregulowanie o charakterze legi speciali w stosunku do art. 76 ustawy, określającego ogólny termin przedawnienia wszczęcia postępowania przez Prezesa UOKiK. W tym kontekście przy interpretacji uregulowań odnoszonych się do przedawnienia wszczęcia postępowania antymonopolowego powinny zostać uwzględnione cele i funkcje ogólnego terminu przedawnienia z art. 76 ustawy.
Instytucja przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy antymonopolowej służy zabezpieczeniu obrotu prawnego przed negatywnymi skutkami wynikającymi z trwającej przez dłuższy czas bezczynności organów publicznych w zakresie wykrywania i zapobiegania praktykom nadużywania pozycji dominującej. Ingerencja ze strony organu antymonopolowego w ukształtowane i trwające przez dłuższy czas stosunki prawne prowadzić może do istotnego zachwiania pewności i stabilności obrotu w wielu – często bardzo wrażliwych – obszarach.
Kryterium wskazane w skardze kasacyjnej jako relewantne dla rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia w postaci momentu zawarcia umowy zyskało szeroką aprobatę w orzecznictwie sądowym na gruncie art. 9 ust. 2 pkt 6 ustawy. W wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. (III SK 17/06) Sąd Najwyższy stwierdził, że „[d]o narzucenia warunków konieczne jest zawarcie umowy. Wynika to z założenia, zgodnie z którym do narzucenia uciążliwych warunków umów dochodzi w fazie negocjacji. Gdy dochodzi do zawarcia umowy uciążliwe i nierównoprawne warunki nie są już narzucane, lecz wykonywane” (tak też Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2005 r., III SZP 4/05; a także w wyrokach z dnia 19 marca 2003 r., I CKN 81/01; z dnia 7 marca 2003 r., I CKN 79/01). Podobnie w wyroku z dnia 19 marca 2003 r. Sąd Najwyższy wskazał, że w przypadku praktyki monopolistycznej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy początek biegu rocznego terminu dla wszczęcia postępowania antymonopolowego rozpoczyna się z końcem roku, w którym zawarto umowę narzucającą uciążliwe warunki. Sąd Najwyższy podkreślił w tym kontekście, że chwila uzyskania nieuzasadnionych korzyści przez podmiot dominujący nie miała wpływu na rozpoczęcie biegu tego terminu (I CKN 81/01).
Także w praktyce orzeczniczej Sądu Okręgowego w W. – Sądu Antymonopolowego wyrażany jest pogląd, że do narzucania cen nieuczciwych dochodzi już w trakcie negocjacji, a nawet złożenia oferty cenowej, bez względu na to czy doszłoby do zawarcia określonej umowy czy też nie (zob. Wyrok Sądu Okręgowego w W. – Sądu Antymonopolowego z dnia 19 listopada 1992 r., XVII Amr (…)).
W kontekście powyższego, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga stosunek art. 9 ust. 2 pkt 6 do art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Dyspozycja pierwszego ze wskazanych przepisów może się zaktualizować jedynie wówczas, gdy między dominantem a drugą stroną (pozostałymi stronami) dojdzie do zawarcia umowy zawierającej niekorzystne warunki, przynoszących dominantowi nieuzasadnione korzyści. Tymczasem w świetle art. 9 ust. 2 pkt. 1 ustawy istotne jest, aby doszło do narzucenia nieuczciwych cen bez względu na to, czy powyższe przynosi dominantowi jakiekolwiek korzyści czy też nie. Ponadto ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie ogranicza w art. 9 ust. 2 pkt. 1 sposobów „narzucenia” jedynie do zawarcia umowy, dopuszczając w tym zakresie inne źródła, w tym czynności faktyczne.
Niezależnie od powyższego, nie ulega wątpliwości, że w praktyce obrotu najbardziej rozpowszechnionym sposobem ustalania cen za określone towary i usługi – zarówno między przedsiębiorcami, jak i między przedsiębiorcami a konsumentami – jawią się umowy cywilnoprawne.
Powyższe prowadzi do wniosku, że liczne stany faktyczne mogą zostać zakwalifikowane jednocześnie zarówno jako zachowania stypizowane w pkt. 1, jak i w pkt. 6 ust. 2 art. 6 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że w sytuacjach, gdy źródłem „narzucenia”, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 jest umowa, zaś zakres kontrahentów jest określony i zamknięty, za relewantne w myśl art. 93 ust. 1 ustawy należy uznać to samo kryterium, jak w przypadku art. 9 ust. 2 pkt 6, tj. moment zawarcia umowy. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania podmiotów znajdujących się podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, a ponadto przyznawałoby Prezesowi UOKiK szeroką zakreśloną swobodę, dalece wykraczającą poza granice jego ustawowych kompetencji. Taki stan także pozbawiłby potencjalnych adresatów analizowanych norm możliwości skorzystania z konstytucyjnie zagwarantowanego standardu pewności prawa i przewidywalności rozstrzygnięć organów administracji.
Przypomnieć należy, że powyższe stanowisko uzyskało aprobatę w orzecznictwie i literaturze już na gruncie art. 5 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (Dz.U. 1990 nr 14 poz. 88 ze zm.), uznającego za nadużywanie pozycji dominującej nieuczciwe oddziaływanie na kształtowanie cen, w tym cen odsprzedaży, oraz sprzedaż poniżej kosztów w celu eliminacji konkurentów. W wyroku z dnia 7 marca 2003 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że „początek biegu terminu dla wszczęcia postępowania antymonopolowego należałoby łączyć z datą zawarcia umowy, w której narzucono kontrahentowi uciążliwe warunki umowy lub na podstawie której dokonano sprzedaży towarów w sposób uprzywilejowujący niektórych kontrahentów” ( I CKN 79/01).
W realiach niniejszej sprawy na szczególne uwzględnienie zasługuje fakt, że katalog potencjalnych kontrahentów, w stosunku do których Powód mógł wypełnić dyspozycję art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej był określony i zamknięty, a tym samym został definitywnie wyczerpany. Jednoznacznie wynika to z zawartego w decyzji wydanej przez Prezesa UOKiKu w niniejszej sprawie określenia rynku właściwego w ujęciu geograficznym. W decyzji wskazano bowiem, że „specyfika działalności na rynku produktowym hurtowego odbioru i oczyszczania ścieków uniemożliwia prowadzenie tej działalności poza rynkiem lokalnym, ze względu na wymogi techniczne i opłacalność ekonomiczną. Po stronie podażowej uczestnikiem tak określonego rynku właściwego jest Gmina S., natomiast po stronie popytowej kontrahenci, tj. gminy ościenne: M. i S. za pośrednictwem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych działających na ich terenie, a w konsekwencji dostawcy ścieków z miejscowości położonych na terenie gmin ościennych w ramach: świadczonych usług zbiorowego odprowadzania ścieków” (s. 19 decyzji). Powyższe oznacza, że zawarcie umów z gminami ościennymi M. oraz S. wyczerpało zakres potencjalnych kontrahentów, a tym samym możliwość kontynuowania praktyki narzucania nieuczciwych cen.
Wobec powyższego w ocenie Sądu Najwyższego w realiach niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, że zachowanie uznane przez Prezesa UOKiK za spełniające dyspozycję art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej ustało najpóźniej w momencie zawarcia ostatniej z wyżej wymienionych umów, tj. w momencie zawarcia umowy między Powodem a Gminą M. w dniu 1 lipca 2008 r.
Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 39816 § 1 k.p.c. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 98 § 1 i 3, art. 99 i art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 108 § 1 i art. 39821k.p.c.