Sygn. akt I NSW 4/19

POSTANOWIENIE

Dnia 13 maja 2019 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Marek Siwek (przewodniczący)
‎SSN Paweł Księżak (sprawozdawca)
‎SSN Antoni Bojańczyk

w sprawie ze skargi Komitetu Wyborczego (...)
‎na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej Nr (...)/2019 z dnia 26 kwietnia 2019 r.,

przy udziale Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej
‎po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 13 maja 2019 r.,

1. oddala skargę,

2. ustala, że każdy z uczestników postępowania ponosi koszty związane ze swoim udziałem w sprawie.

UZASADNIENIE

Pismem procesowym z dnia 6 maja 2019 r. Komitet Wyborczy (...), działając przez swojego pełnomocnika wyborczego, R. S., zaskarżył w całości uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej nr (...)/2019 z dnia 26 kwietnia 2019 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Parlamentu Europejskiego zarządzonych na dzień 26 maja 2019 r. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 171 § 1, 2 i 3 Kodeksu wyborczego (dalej: k.w.) poprzez brak umieszczenia w uchwale zasad odwoływania członków obwodowych komisji wyborczych oraz ich przewodniczących;

2. art. 52 § 1 k.w. poprzez jego błędną wykładnię i rozszerzenie możliwości identyfikacji i możliwości głosowania wyborcy legitymującego się za pomocą nieważnego „dokumentu”, podczas gdy przepis art. 52 § 1 k.w. nie reguluje możliwości posługiwania się „nieważnym dokumentem”;

3. art. 52 § 1 k.w. poprzez niedopuszczalne i niewymienione w Kodeksie identyfikowanie wyborcy za pomocą telefonów komórkowych lub innych nośników elektronicznych lub aplikacji;

4. art. 52 § 1 k.w. poprzez sugerowanie w uchwale zastosowania takich technik weryfikacji tożsamości wyborcy, które są kompletnie niewiarygodne i które nie są przewidziane nawet w przypadku weryfikacji tzw. mTożsamości, co umożliwia w prosty sposób falsyfikację tożsamości za pomocą aplikacji – atrapy do zainstalowania w komórkach telefonicznych;

5. art. 75 § 1 i 2 k.w. oraz art. 77 § 1 i 2 k.w. poprzez:

a) błędną wykładnię wskazanych przepisów i wprowadzanie chaosu pojęciowego poprzez zamienne używanie terminów „protokół wyborczy” i „projekt protokołu wyborczego” dla określenia tych samych czynności; użycie nowych, nieznanych w Kodeksie pojęć i określeń; rozszerzenie pojęcia „protokół wyborczy” na pojęcie „projekt protokołu wyborczego” zamiast „protokół wyborczy” oraz

b) błędną wykładnię wskazanych przepisów i wskazanie, że wyłącznie w przypadku, gdy obwodowa komisja wyborcza nie ma obsługi informatycznej, protokoły wyborcze będą sporządzane ręcznie, podczas gdy zgodnie z przepisami Kodeksu protokół wyborczy, i to w dwóch egzemplarzach, musi zostać sporządzony ręcznie, ten właśnie protokół sporządzany ręcznie jest protokołem wyborczym, pierwotnym i fundamentalnym dokumentem wytworzonym przez obwodową komisję wyborczą, a więc w ścisłym tego słowa znaczeniu protokołem wyborczym, koniecznym do sporządzenia przed jakimkolwiek późniejszym posługiwaniem się tzw. pomocniczym systemem informatycznym i późniejszymi czynnościami związanymi z obsługą informatyczną wyborów;

6. art. 160 k.w. i art. 161 k.w. poprzez niewywiązywanie się z wyszczególnionych zadań tak, aby zagwarantowany został prawidłowy przebieg wyborów i właściwe ich zabezpieczenie przed możliwością fałszerstw.

Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o nakazanie Państwowej Komisji Wyborczej dokonania zmian w zaskarżonej uchwale – poprzez jej uzupełnienie o zapisy regulujące pracę obwodowych komisji wyborczych tak, aby zagwarantować uczciwość wyborów i rozwiązanie wskazywanych przez skarżącego zastrzeżeń, zastosowanie proponowanych przez niego zmian oraz doprecyzowanie zapisów uchwały w zaskarżonym zakresie, szczegółowo przedstawione w skardze i jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, iż podnoszone przez skarżącego zarzuty są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 161a § 1 k.w. pełnomocnikowi wyborczemu służy prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach, o których mowa w art. 161 § 1 k.w. Skargę wnosi się w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia uchwały.

Stosownie do art. 161 § 1 k.w. Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych.

W pierwszej kolejności Sąd Najwyższy rozważył, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 87¹ § 1 k.p.c.

W ocenie Sądu Najwyższego przepis art. 161a § 1 k.w. stanowi samodzielną podstawę dla ustalenia kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach, o których mowa w art. 161 § 1 k.w. – wskazując jednoznacznie, że prawo to służy pełnomocnikowi wyborczemu. Takie uregulowanie legitymacji czynnej do wniesienia skargi odpowiada treści art. 86 § 2 pkt 1 k.w., zgodnie z którym pełnomocnik wyborczy jest uprawniony do występowania na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego, a także art. 161a § 7 k.w., który przewiduje, iż orzeczenie w przedmiocie skargi doręcza się pełnomocnikowi wyborczemu i Państwowej Komisji Wyborczej. Mając na uwadze brzmienie powołanych przepisów Kodeksu wyborczego, a także szczególny charakter postępowania wywołanego skargą – gdzie wniesienie skargi jest ograniczone terminem 7 dni od dnia ogłoszenia uchwały (art. 161a § 1 k.w.), i co do zasady wstrzymuje jej wykonanie w zakresie, którego dotyczy skarga (art. 161a § 2 k.w.), a Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę w postępowaniu nieprocesowym w terminie 7 dni (art. 161a § 3 k.w.) – zważywszy także na zasadę lex specialis derogat legi generali, należy uznać, iż podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi, o której mowa w art. 161a § 1 k.w., jest pełnomocnik wyborczy, który w postępowaniu wywołanym przedmiotową skargą może działać samodzielnie, niezastępowany przed adwokata lub radcę prawnego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi, Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 52 § 1 k.w. przed przystąpieniem do głosowania wyborca okazuje obwodowej komisji wyborczej ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie dokument umożliwiający stwierdzenie jego tożsamości.

Stosownie do pkt 38 ppkt 1 zaskarżonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej przed wydaniem kart do głosowania komisja sprawdza tożsamość wyborcy na podstawie dowodu osobistego lub każdego innego dokumentu z fotografią, pod warunkiem, że ustalenie tożsamości na jego podstawie nie budzi wątpliwości (art. 52 § 1 k.w.); wyborca może zatem okazać komisji dowolny dokument ze zdjęciem (np. paszport, prawo jazdy, legitymacja studencka), w tym również dokument, który utracił ważność, pod warunkiem, że ustalenie tożsamości na jego podstawie nie budzi wątpliwości. Tożsamość wyborcy może zostać także stwierdzona na podstawie mTożsamości, tj. usługi dostępnej w rządowej aplikacji mobilnej mObywatel. mTożsamość korzysta z aktualnych danych tożsamości, które znajdują się w rejestrach państwowych: imion, nazwisk, daty urodzenia, numeru PESEL – czyli danych z rejestru PESEL, zdjęcia, terminu ważności, numeru dowodu, informacji, kto wydał dokument – czyli danych z Rejestru Dowodów Osobistych. Te dane są wyświetlane na ekranie smartfona wyborcy. Elementy, które potwierdzają, że wyświetlane dane są wiarygodne, bezpieczne i aktualne:

a) hologram (godło Rzeczypospolitej Polskiej w lewym górnym rogu),

b) data ostatniej aktualizacji („OSTATNIA AKTUALIZACJA” w prawym górnym rogu),

c) znak wodny (godło Rzeczypospolitej Polskiej pod danymi osobowymi),

d) element dynamiczny (flaga Rzeczypospolitej Polskiej w lewym dolnym rogu).

Już samo porównanie brzmienia art. 52 § 1 k.w. z treścią pkt 38 ppkt 1 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż podnoszony przez skarżącego w tym zakresie zarzut jest niezasadny. Zarówno bowiem norma kodeksowa, jak i zapis wytycznych odnoszą się do dokumentu umożliwiającego stwierdzenie tożsamości, nie zaś dokumentu stwierdzającego tożsamość. W ocenie Sądu Najwyższego nie ulega wątpliwości, iż posłużenie się tak obszernym pojęciem było – w obu przypadkach – działaniem zamierzonym, mającym na celu zapewnienie możliwości jego maksymalnie szerokiej interpretacji. Na powyższe – w odniesieniu do normy kodeksowej – wskazuje się także w doktrynie, podnosząc, że „Kodeks wyborczy, posługując się w art. 52 § 1 pojęciem dokumentu umożliwiającego stwierdzenie tożsamości, wyraża intencję ustawodawcy, aby obejmować nim jak najszerszą kategorię dokumentów” (B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz., art. 52, Nb 1, Warszawa 2018). Przyjęcie takiego rozwiązania zakłada zatem możliwość wykorzystania w celu weryfikacji tożsamości wyborcy wszelkich przedmiotów, które stanowią dokument, niezależnie od ich formy – o ile umożliwiają one jednoznaczne stwierdzenie tej tożsamości. Należy mieć bowiem na uwadze, iż zgodnie z art. 77³ k.c. dokumentem jest każdy nośnik informacji umożliwiający zapoznanie się z jej treścią – a więc także nieważny dowód osobisty czy mTożsamość.

Niezależnie od powyższego za nieuzasadnione Sąd Najwyższy uznał twierdzenia skarżącego co do braku wiarygodności danych udostępnionych w ramach usługi mTożsamość. Zważyć bowiem należy, iż z mTożsamości nie może korzystać osoba, która nie ma profilu zaufanego, podobnie jak osoba, której zwykły dowód osobisty jest nieważny. Dane zapisywane w telefonie są zaszyfrowane i podpisane certyfikatem wydanym przez Ministerstwo Cyfryzacji, a każdy użytkownik aplikacji mObywatel, z poziomu której zapewniany jest dostęp do mTożsamości, musi się każdorazowo zalogować ośmioznakowym hasłem, którego odzyskiwanie nie jest możliwe – podobnie jak niemożliwe jest wykonywanie zrzutów ekranu, tzw. „screenshot”. Także złożony system zabezpieczeń wizualnych, omówionych szczegółowo w zaskarżonej uchwale, świadczy o wysokim stopniu poprawności, transparentności i bezpieczeństwa danych udostępnianych w ramach usługi mTożsamość – a co za tym idzie, także o ich wiarygodności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 171 k.w. Sąd Najwyższy zauważył przede wszystkim, iż wskazany przepis odnosi się do członków okręgowych komisji wyborczych – a nie, jak błędnie wskazuje skarżący, do członków obwodowych komisji wyborczych. Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy zważył, że kwestie związane z wygaśnięciem członkostwa w obwodowej komisji wyborczej – w tym odwołanie członka tej komisji – zostały uregulowane w art. 184 k.w., którego § 2 stanowi, iż komisarz wyborczy odwołuje członka obwodowej komisji wyborczej w przypadku nieuczestniczenia w pracach komisji bez usprawiedliwienia lub podejmowania działań sprzecznych z prawem. Wobec powyższego, zważywszy że wskazany przepis wskazuje zarówno przyczyny odwołania członka obwodowej komisji wyborczej, jak i organ do tego uprawniony – a zatem odpowiada zasadom techniki prawodawczej – niecelowym byłoby powielanie w wytycznych treści wyartykułowanych wprost w Kodeksie wyborczym, a niedopuszczalnym – kreowanie w rzeczonej uchwale Państwowej Komisji Wyborczej jakichś dodatkowych zasad w tym zakresie.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i 2 k.w. oraz art. 77 § 1 i 2 k.w., Sąd Najwyższy stwierdził, iż także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie – a to z następujących przyczyn.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.w. obwodowa komisja wyborcza ds. ustalenia wyników głosowania w obwodzie sporządza, w dwóch egzemplarzach, protokół głosowania w obwodzie właściwy dla przeprowadzonych wyborów. Stosownie do art. 75 § 2 k.w. w protokole, o którym mowa w § 1, wymienia się odpowiednio dane, o których mowa w art. 70 § 2, oraz, odpowiednio do przeprowadzonych wyborów, liczbę głosów nieważnych z wyszczególnieniem przyczyn nieważności i liczby głosów odpowiadających każdej z tych przyczyn, liczbę głosów ważnych z wyszczególnieniem liczy głosów oddanych na poszczególnych kandydatów albo na poszczególne listy kandydatów i każdego kandydata z tych list.

Art. 77 § 1 k.w. przewiduje, że niezwłocznie po sporządzeniu protokołu głosowania w obwodzie, przed jego przekazaniem właściwej komisji wyborczej wyższego stopnia, obwodowa komisja wyborcza ds. ustalenia wyników głosowania w obwodzie podaje do publicznej wiadomości wyniki głosowania w obwodzie poprzez wywieszenie w lokalu wyborczym, w miejscu łatwo dostępnym dla wyborców, kopii tego protokołu. Kopię protokołu otrzymuje każdy członek komisji i mąż zaufania. Protokół, o którym mowa w zdaniu pierwszym, umieszcza się na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej. Zgodnie z art. 77 § 2 k.w. dane o wynikach głosowania w obwodzie wprowadza się do sieci elektronicznego przekazywania danych dopiero po sporządzeniu protokołu zgodnie z wymaganiami art. 75 k.w.

Sąd Najwyższy stwierdził w pierwszej kolejności, iż wbrew twierdzeniom skarżącego żaden z powołanych przepisów – ani też żaden z pozostałych przepisów Kodeksu wyborczego – nie przewiduje konieczności sporządzenia protokołu głosowania ręcznie. Brak jest także przepisu, który zabraniały posługiwania się w toku sporządzania protokołu pomocniczymi narzędziami informatycznymi, zapewnianymi w ramach aplikacji „Protokoły obwodowe”, dostarczanej komisji wraz z systemem informatycznym Wsparcie Organów Wyborczych (WOW). W tym miejscu należy podkreślić, iż wprowadzone do wskazanej aplikacji dane nie są przekazywane do sieci elektronicznego przekazywania danych, o której mowa w art. 77 § 2 k.w.

Podobnie, za niezasadny należało uznać zarzut odnoszący się do niedopuszczalności użycia w zaskarżonej uchwale sformułowania „projekt protokołu głosowania” – co miałoby wynikać z faktu, iż takim pojęciem nie posługuje się Kodeks wyborczy. W ocenie Sądu Najwyższego posługiwanie się w uchwale pojęciem „projekt protokołu głosowania”, choć niewymienionym w Kodeksie wyborczym, nie stanowi naruszenia przepisów kodeksowych, a jedynie zakłada istnienie pewnego rzeczywistego procesu, w którym ów protokół powstaje – nie ulega przecież wątpliwości, że do czasu podpisania protokołu głosowania i opatrzenia go pieczęcią komisji stosownie do treści art. 75 § 5 k.w., istnieje pewien dokument, który stanowi w istocie projekt protokołu głosowania. Sąd Najwyższy podziela w tym zakresie także stanowisko zaprezentowane przez zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym wytyczne dla obwodowych komisji wyborczych – będących nieprofesjonalnymi organami wyborczymi – z racji swego charakteru powinny w sposób szczegółowy i zrozumiały określać tryb pracy tych organów, a w tym celu dopuszczalne jest także wykorzystanie w treści wytycznych także pojęć, którymi nie posługuje się wprost Kodeks wyborczy.

Za niezasadny Sąd Najwyższy uznał także zarzut naruszenia art. 160 k.w. i art. 161 k.w. – a to przede wszystkim z uwagi na sposób jego sformułowania. Nie sposób bowiem odnieść się do ogólnikowych twierdzeń skarżącego, który wskazywał, że Państwowa Komisja Wyborcza nie wywiązała się z wyszczególnionych w tych przepisach zadań tak, by zagwarantowany został prawidłowy przebieg wyborów i właściwe ich zabezpieczenie przed możliwością fałszerstw. Skarżący nie wskazał, któremu z określonych w powyższych przepisach obowiązków uchybiła Państwowa Komisja Wyborcza wydając uchwałę, nie przedstawił także żadnych dowodów na poparcie powyższych twierdzeń. Naruszenie art. 160 k.w. i art. 161 k.w. nie może natomiast być podnoszone in abstracto, bez powołania się na konkretne zachowania (działania lub zaniechania) Państwowej Komisji Wyborczej, które w ocenie skarżącego miałby stanowić uchybienia wynikającym z Kodeksu wyborczego obowiązkom nałożonym na Komisję.

Wobec powyższego, Sąd Najwyższy orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia.

O kosztach postępowania Sąd Najwyższy orzekł na podstawie art. 520 § 1 k.p.c. w zw. z art. 161a § 3 k.w.