W ostatnim czasie (w okresie od kwietnia do czerwca 2023 r.) Sąd Najwyższy rozpoznał merytorycznie pięć skarg wniesionych przez partie polityczne od uchwał Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) odrzucających sprawozdania partii politycznych o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego.
W sprawach I NSW 8/22 i I NSW 3/23 – działając na podstawie art. 38a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych – PKW odrzuciła sprawozdania finansowe partii politycznych z powodu naruszenia art. 24 ust. 7 ustawy o partiach politycznych. W każdym przypadku PKW zarzuciła, że w okresie sprawozdawczym nieznaczna część zakupów na rzecz danej partii była regulowana przez osoby fizyczne ze środków własnych, które to środki dana partia następnie zwracała tym osobom.
W sprawach I NSW 5/22, I NSW 4/23 i I NSW 6/23 – działając na podstawie art. 38a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy o partiach politycznych – PKW postanowiła odrzucić sprawozdania finansowe partii politycznych z powodu naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy o partiach politycznych. W sprawach tych PKW zakwestionowała przyjęte przez poszczególne partie wpłaty o wartości około kilkuset zł.
Wszystkie wskazane wyżej uchwały PKW zostały wydane na podstawie przepisów ustawy o partiach politycznych w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023, poz. 497), która weszła w życie 31 marca 2023 r.
Rozstrzygnięcie powyższych spraw przez Sąd Najwyższy stało się możliwe w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny 15 grudnia 2022 r. dwóch orzeczeń, tj.:
- orzeczenia w sprawie P 2/19 dotyczącej przedstawionego przez Sąd Najwyższy postanowieniem z 6 grudnia 2018 r., I NSW 14/18, pytania prawnego o następującej treści: czy art. 38a ust. 2 pkt 4 w związku z art. 25 ust. 1, art. 38a ust. 1 pkt 3, art. 38d ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 876 ze zm.) jest zgodny z art. 2 w związku z art. 11 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? oraz
- orzeczenia w sprawie P 8/17 zainicjowanej pytaniem prawnym Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2016 r., III SW 15/16, o następującej treści: czy art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 i w związku z art. 38d ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924, ze zm.) w zakresie, w jakim: a) „przewidują obowiązek odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego partii politycznej w każdym przypadku gromadzenia lub dokonywania wydatków na kampanie wyborcze z pominięciem Funduszu Wyborczego, niezależnie od okoliczności, przyczyn i skali naruszeń przepisów o finansowaniu kampanii wyborczych oraz wartości środków gromadzonych lub wydatkowanych niezgodnie z tymi przepisami", b) „przewidują skutek odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego partii politycznej w postaci utraty przez partię polityczną prawa do otrzymania subwencji w następnych 3 latach, w których uprawniona jest do jej otrzymywania", c) „przewidują w każdym przypadku gromadzenia lub dokonywania wydatków na kampanie wyborcze z pominięciem Funduszu Wyborczego (przyjęcia przez komitet wyborczy partii politycznej środków finansowych pochodzących z innego źródła niż Fundusz Wyborczy), po zastosowaniu sankcji z art. 148 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.), kolejną (drugą) sankcję za naruszenie przepisów o finansowaniu kampanii wyborczych w postaci pozbawienia partii politycznej prawa do otrzymania subwencji w następnych 3 latach" są niezgodne z art. 2 w związku z art. 11 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji.
Sąd Najwyższy, kierując powyższe zagadnienia prawne do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu, powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP dotychczasowych przepisów ustawy o partiach politycznych dotyczących kontroli sprawozdania finansowego partii w powiązaniu z automatyzmem sankcji jego odrzucenia w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek (nawet znikomej wagi) uchybienia przepisów regulujących sposób jej finansowania – szczególnie dotkliwego w skutkach dla partii, która ma prawo do otrzymania subwencji z budżetu.
Trybunał Konstytucyjny choć umorzył postępowania zainicjowane pytaniami prawnymi Sądu Najwyższego, to w pisemnych motywach rozstrzygnięcia przyznał, że w kontekście treści art. 38a ustawy o partiach politycznych istnieje problem nieproporcjonalności sankcji w przypadku odrzucenia sprawozdania w sytuacji znikomej wagi stwierdzonych uchybień w zakresie naruszenia gospodarki finansowej partii (P 2/19), podkreślając równocześnie, że konstytucyjna zasada jawności finansowania partii politycznych (art. 11 ust. 2 Konstytucji RP) zobowiązuje ustawodawcę do zbudowania na gruncie normatywnym takiego reżimu prawnego, który będzie skutecznie zapewniał jawność finansowania partii politycznych; ustawodawca zachowuje w tym zakresie szerokie pole swobody legislacyjnej – jest konstytucyjnie związany zasadą jawności, a nie obowiązkiem zapewnienia partiom politycznym dostępu do subwencji, gdyż Konstytucja takiego obowiązku w ogóle nie ustanawia (P 8/17).
Potrzebę zróżnicowania skutków prawnych uchybienia w zakresie gospodarki finansowej partii politycznej z uwagi na jego charakter dostrzegł ustawodawca. Stąd ustawą z 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, dokonano nowelizacji ustawy o partiach politycznych i nadano nowe brzmienie art. 38a ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dokonując nowelizacji art. 38a ustawy o partiach politycznych ustawodawca w odniesieniu do niektórych uchybień zdecydował się na złagodzenie sankcji i dopuścił możliwość przyjęcia przez partię polityczną niewielkich kwot z naruszeniem ustawy, uznając dotychczas obowiązujące regulacje w tym zakresie za zbyt rygorystyczne. Aktualny kształt art. 38a ust. 1 pkt 2 ustawy o partiach politycznych umożliwia tym samym PKW różnicowanie sankcji w przypadku stwierdzenia niektórych uchybień w zakresie gospodarki finansowej partii politycznej, w zależności od skali tego naruszenia, co przed dokonaniem nowelizacji tego przepisu nie było możliwe. Do 31 marca 2023 r. obowiązywał bowiem automatyzm sankcji odrzucenia sprawozdania finansowego partii w każdym przypadku stwierdzenia (nawet nieznacznej wagi) naruszenia przepisów regulujących sposób jej finansowania.
Mając na uwadze, że począwszy od 31 marca 2023 r. w odniesieniu do niektórych uchybień obowiązuje korzystniejszy z punktu widzenia partii politycznej mechanizm kontroli sprawozdania finansowego, Sąd Najwyższy w trzech sprawach (I NSW 5/22, I NSW 4/23 i I NSW 6/23, w których zakwestionowano przyjęcie przez poszczególne partie wpłat o wartości około kilkuset zł) uznał skargi wniesione przez partie polityczne za zasadne. W sprawach tych Sąd Najwyższy uwzględnił nowe (względniejsze dla partii) brzmienie art. 38a ust. 1 pkt 2 ustawy o partiach politycznych. Stwierdził, że w każdej ze spraw, z uwagi na znikomy charakter naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, sprawozdanie danej partii w świetle nowych przepisów nie powinno było być odrzucone, lecz przyjęte ze wskazaniem stwierdzonych przez PKW uchybień, stosownie do dyspozycji art. 38 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret 1 ustawy o partiach politycznych.
Natomiast w pozostałych sprawach (I NSW 8/22 i I NSW 3/23, w których zakwestionowano dokonywanie zakupów na rzecz danej partii przez osoby fizyczne ze środków własnych, które to środki dana partia następnie zwracała tym osobom) Sąd Najwyższy oddalił skargi partii politycznych. Dotyczy to spraw, w których uchwały PKW zostały wydane na podstawie art. 38a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 38a ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 24 ust. 7 ustawy o partiach politycznych. Zgodnie z powołanymi przepisami PKW zobligowana jest do odrzucenia sprawozdania finansowego partii politycznej w przypadku przyjęcia lub pozyskania przez nią środków finansowych ze źródeł niedozwolonych, przy czym kształt powyższych regulacji nie uległ zmianie w związku z wejściem w życie wskazanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 26 stycznia 2023 r. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że dozwolonymi źródłami przyjmowania lub pozyskiwania środków finansowych przez partie są składki członkowskie, darowizny, spadki, zapisy, dochody z majątku partii oraz dotacje i subwencje (art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych). Katalog ten jest zamknięty. Partia może jeszcze zaciągnąć kredyt bankowy na cele statutowe (art. 24 ust. 7 ustawy o partiach politycznych). Oznacza to a contrario, że nie może zaciągnąć zobowiązań finansowych u osób fizycznych i nie może pozyskiwać środków finansowych z innych źródeł lub w inny sposób, np. zaciągając pożyczki albo stosując inne konstrukcje prawne prowadzące do kredytowania swej działalności.
Postanowienie SN z dnia 20 czerwca 2023 r. z uzasadnieniem (sygn. akt I NSW 3/23)
Postanowienie SN z dnia 4 kwietnia 2023 r. z uzasadnieniem (sygn. akt I NSW 4/23)
Postanowienie SN z dnia 4 kwietnia 2023 r. z uzasadnieniem (sygn. akt I NSW 6/23)
Postanowienie SN z dnia 20 czerwca 2023 r. z uzasadnieniem (sygn. akt I NSW 5/22)
Postanowienie SN z dnia 20 czerwca 2023 r. z uzasadnieniem (sygn. akt I NSW 8/22)